“上情下达，下情上传”，探究秦汉里行政制度

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地域组织单位的意义上的“里”，是一个古老的概念，其究竟何时产生，现文献尚没有准确可靠的记载。里行政是秦汉时期基层行政单位组织中，最低一级的行政管理组织。
里行政制度和里行政控制力是秦汉里行政的重要组成部分。秦汉里在基层管理中的具体职能，随着朝代的更迭而不断发展。里行政和里自治是相辅相成、辩证统一的关系，强化里行政制度是里行政控制的前提。
西周到秦汉时期地方行政制度的演变
1.西周至秦汉的行政管理
西周还没有形成行政区的划分和地方行政管理制度，实行的是封建制的分封制。地方由各诸侯王负责管理，定期向周天子进贡。由于地方政府参差不齐的管理模式，导致中央封建控制力量薄弱。

秦朝时期，实行的是郡县制。汉初，承袭秦朝的制度，为巩固封建统治专政，实行郡国两制并行的制度。随着各诸侯国统治势力的加大，逐渐威胁到中央皇权的统治，景帝至武帝逐渐削弱了诸侯的势力。各诸侯王仅以衣食租税，军政大权被解除。并在各地方行政设置了郡县，实行郡县制，在管理上实行封建君主制，由皇帝直接管理郡县。严格的地方行政管理制度，加强了封建统治制度下的中央集权统治。
2.秦汉行政管理的划分
中央制度方面：西汉时期实行的中央制度是三公九卿制，是专制中央集权制度起步的标志。三公九卿制分工明确、行政效率高，对封建王朝的巩固和中央集权的统治具有积极的保障作用。汉武帝时对中央官制进行了改革，把中央官制分为外朝官和内朝官。内朝官由皇帝直接差遣，对后世的影响很大，并且一直被历代沿用。
地方行政管理：秦汉实行了高层行政区，以纯粹的郡县二级行政区的划分制。其基层行政区是县和道。汉初实施的是封建制和郡县制并存的行政管理制度。至汉景帝时，诸侯王的郡纳入郡县体制，标志着封建制被郡县制完全取代。中央高度集权官僚制由此确立。秦汉时期的地方行政组织机构包括郡、县、乡、里四级。

3.里行政制度建立的历史意义
秦汉时期的里，是构成封建王朝庞大的帝国统治的，基层最小的行政单元。里行政是国家行政事务的一个缩影，是根据行政机构最基础的组织。里行政功能包括的六大内容，及相应的职责，虽然各有侧重，但是其协同配合，统一动作，为社会的稳定和发展，提供了基础组织的保障功能。
秦汉里行政分为里政治制度和里行政控制力。里行政制度的建设和强化里行政制度的落实是两回事。完善里行政制度的建设，是强化里行政制度落实的前提保障。里行政制度的实际控制力的大小，由里行政制度的落实结果决定，也与国家的意识形态指导思想有非常重要的联系。
秦汉里行政功能
1.里的建立、行政职能
里最初萌芽于春秋时期，在战国时期的诸侯国中得到运用。到秦汉时期，随着统一的专制主义中央集权的国家制度的建立和完善。
以最基本的基层行政组织为单位的里，作为乡的一个下辖组织，是秦汉时期及我国古代封建国家治理制度的一大进步，对此后历代基层管理组织的发展具有深远的影响和意义。我国目前村级的管理机构就是这一制度的发展和延续。

户籍作为封建国家行政管理的最基本的环节，担负着为国家税收、徭役的征发及政治军事、文化经济政策的制定和实施的重要的依据。
里主要负责民籍的填报及基础管理。其次负责治安管理，担负教化民众，推行以法为教、以吏为师的民众教化。建立里部门卫制度，强化了基层治安管理。建立里吏连坐制度，并对基层组织的社会治安事件进行初步处理。再次，里负责赋税征收。其中包括口税征收、田租征收等。另外，里负责劳役征发。秦朝各类大型工程建设比较多，在大量劳动力征发方面，里吏是主要负责人，承担着为国家进行徭役征发的职能。
2.里的自治功能
秦汉时期，里的自治功能主要包括邻里生产生活自治、宗族亲戚自治、祭祀文化自治、里吏参与组织的自治活动、及父老单与孝悌单几个方面。
秦朝里的自治通过以上几个方面，有效解决了行政方面的不足，从另一方面佐证了秦汉里吏参与组织劳役自治的观点。里自治强调了对百姓的控制，而缺少人文关怀意识和教化功能，自治功能弱化，秦汉的里行政整体控制处于弱势。
3.秦汉里自治的发展
商鞅变法之后，里从最初的血缘宗族为基础组织形式，逐渐转变为国家地方的基础行政组织。里吏是国家统治力在基层组织执行力的基层单位。

里父老作为里内的另一个重要领导群体，作为血缘、地缘的共同体从传统意义上担负着基层的领导角色。里父老虽然不是国家官吏，但是也被纳入到地方的管理体制中，作为维护地方社会的稳定和发展的辅助力量，存在于社会基层组织中。起到里自治的作用。
在秦汉的律法中，里父老承担着地方基层组织中的各种连带责任。从侧面发挥着来自传统方面的自然的力量，对里内起到自治的约束力。
秦汉里自治发展处于相对较弱状态。西汉初至西汉中期，是秦汉里自治的培育期，这一阶段的里自治功能不断加强。西汉中期至末期，里自治发展达到较高水平。
东汉自光武帝度田事件之后到章帝朝，里自治进入快速发展的轨道，献帝之后，里自治持续下降，进入国家无力控制期。
秦汉的里行政制度与里行政控制力
1.里行政制度建设
秦代建立了比较完善的里行政制度，汉初开始，里行政制度不断完善，内容也随着社会制度的完善不断丰富。到平帝时运作基本平稳，并保持至西汉末期。

秦汉的里吏的职位和数量的设置根据里具体的户数灵活设定。核心的里吏由里正、田典等及秦代的伍老、汉代的里祭酒等组成，构成了里部的地方政权中心力量。外围里吏性质上属半民半吏，受核心里吏的领导。
里作为最基本的基层行政单位，参与秦汉的国家行政治理，建立了中国历史上第一个封建专制中央集权国家，成为历代王朝沿袭的基本治国模式，构建了“海内为郡县、法令由统一”的统一多民族国家的基本格局。建立了一整套完整的从中央到地方的封建官僚体制。对后世基层组织的发展和建设产生了深远的影响。
2.里行政控制
自古以来，地方基层社会的治理都是国家稳定与发展的最基本的基石。无论是国家创建初期，对基层组织的大规模调整，还是国家处于稳定时期，对基层组织政权的保障和维护，都是封建统治者时刻关心和重视的主要问题。
秦汉不同时期的里控制力表现也各不相同。秦代里控制比较好，汉初的里控制水平略有下降，汉武帝时期的里控制水平呈持续加强状态。东汉至章帝时期的里行政控制里上升加强。安帝至东汉末，里行政控制力由于贵族因素的影响下降并持续低下。

里吏不仅是国家最基层的行政管理者，也是地方基层社会秩序的维护者，在对方社会组织中发挥了举足轻重的作用。
总结
建立完善的里行政制度是实施里行政控制的前提，里行政制度的建设与里制度的落实相辅相成，使里吏管理的基层组织管理效果得到有效的发挥。里作为乡的下辖基层组织，承担着上情下达，下情上传的重要作用，里自治辅助里行政控制，完成里制度的建设和落实。
作为秦汉时期皇权统治的政治末梢，里制度实施和控制是国家权力延伸至社会的主要渠道。里吏是基础社会组织和社会生产的核心要素。
里行政制度与里行政实际控制力与国家的意识形态有一定的关系。引导里自治与落实国家的治国理念有相互的因果关系。秦代里行政制度沿袭了秦国严厉的刑罚思想，从里自治方面缺少人文关怀和教化功能。
随着社会的发展，汉代在秦代的基础上，不断完善里行政制度，从单一的行政功能向行政功能与自治功能相兼容的方向演变。在基层里管理中重视人文关怀，成为汉代国家地方治理体系逐渐走向成熟的重要表现。里，在秦汉时期乃至中国古代国家治理体系中是一大进步的标志。
参考文献：
《史记》
《中庸》

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